我国历来高度重视粮食问题，在连续9年稳定在1.3万亿斤以上的基础上，2024年粮食总产量首次迈上1.4万亿斤新台阶，粮食安全底气更足。党的二十届三中全会对健全保障粮食安全的体制机制作出系统部署。在2024年底召开的中央农村工作会议上，粮食安全再度占据重要篇幅，明确了稳产保供的着力点，一揽子政策支持定向发力。《经济日报》 “对话经济学家”专栏邀请中国人民大学国家粮食安全战略研究院院长程国强围绕相关问题进行分析解读。本刊抽选了几个市场关注度高的问题：

主持人：世界粮食计划署发布《2025年全球展望》，呼吁筹集资金满足粮食需求。目前全球粮食供需呈现怎样的格局？还存在粮食危机吗？

程国强：根据世界粮食计划署的报告，2024年全球粮食安全形势相较于2023年更加严峻，面临饥饿的人口增加了10%。按照联合国粮食及农业组织的数据，最近几年全球粮食安全形势不容乐观，食物不足水平回到约15年前，相当于2008年至2009年间水平。全球大概每11个人中就有1个人食不果腹，特别是在非洲，每5个人中就有1个人面临吃饭难问题。

目前全球粮食安全形势相对来讲呈恶化趋势，但这并不是粮食供需带来的。按照联合国粮农组织的数据，近几年全球粮食生产实际呈增产趋势，2024年比2023年略有增加。从消费来看，产大于需，粮食库存消费比为30%，高于联合国粮农组织提出的17%的安全水平，说明粮食安全没有问题。但为什么全球仍然有7亿多人面临粮食安全威胁？这是因为全球粮食在分布上不均衡，特别是发展中国家由于农业生产能力存在一些短板，粮食综合生产能力不足。虽然世界粮食供需总体平衡，但发展中国家面临非常大的挑战。比如，发展中国家作为一个整体，小麦产能约3.8亿吨，但需求是5亿多吨，这就意味着，发展中国家不得不从发达国家进口小麦来弥补国内供需缺口。

主持人：我国主要粮食品种有哪几大类？生产和进口情况如何？

程国强：我国粮食主要有三类品种。一是谷物，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年产量大概6.4亿吨。二是豆类，比如大豆、绿豆、黑豆等，每年产量大概2300万吨。三是薯类，比如马铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目前粮食的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视粮食安全，提出新粮食安全观，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。保障粮食供需基本平衡，还有一些饲料粮需要通过国际市场来解决。我国每年进口粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大豆，除了榨油之外，大豆最重要的用途是作为蛋白饲料原料，我们养殖所需的饲料中有10%至15%的蛋白含量需要通过进口来解决。

还有谷物进口，其中一部分就是小麦。主要从品种调剂的角度来考虑，比如，从澳大利亚进口软质小麦、从加拿大进口强筋小麦，都是做糕点所需要的原料，而国内生产的主要是中筋小麦，所以每年约有1000万吨小麦进口。还有部分大米进口，在进口配额管理范围内调节，因此每年进口规模不大。

从国家粮食安全保障体系来看，我们基本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食综合生产能力，以确保谷物基本自给、口粮绝对安全为核心。2024年我国粮食总产量迈上7亿吨台阶，最主要的贡献是小麦、水稻和玉米三大品种，目前整体产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，基本上能够满足饲料粮需求。除此之外，豆类和薯类保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠国内粮食生产体系来实现的，这是保障粮食安全的根基。二是粮食储备调控体系，既有中央储备，也有地方储备，以应对突发事件、维护市场稳定为重点。这套体系经历了历史的考验，包括2008年南方冰雪灾害、汶川大地震，以及近年来的全球粮食危机、新冠疫情冲击，这套储备调控体系成功应对了粮食安全风险挑战。三是全球农产品供应链，有效利用国际农产品市场和农业资源。国际市场的有效利用弥补了国内农业资源不足，2023年我国农产品进口总额2340多亿美元，如果这些农产品在国内生产，可能需要近14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕地，按照1.33的复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以及蔬菜、水果等农产品的生产，那么缺口部分就通过进口来解决。

国内粮食综合生产能力、粮食储备调控体系和全球农产品供应链，构成了“三位一体”的粮食安全保障机制，保障每个人都能够吃饱饭、吃好饭，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

主持人：我国粮食产量连续多年保持在高平台上，2024年又出台新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案，在这样的背景下，粮食供需为什么还有缺口？

程国强：我国小麦、水稻、玉米基本自给，口粮绝对安全，那这个缺口在哪里呢？大豆。这就是为什么每年要通过国际市场进口近1亿吨大豆，因为蛋白饲料原料没有那么多耕地来种。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证了玉米基本自给，就没有办法保证大豆的供给。

从国家粮食安全形势来看，现在正处于历史上最好的时期，但也不能回避农业供给体系存在结构性短板。立足人多地少的基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自给，只能通过国际市场来解决。所以，要推动农业对外开放，有效利用好国际农产品市场和农业资源。

主持人：相较以往，2024年粮食进口同比下降，是什么原因？这是否意味着我国粮食供给体系正在发生变化？

程国强：应该说，供给体系有一些变化，但是不大。三大主粮能够实现基本自给，而且通过实施藏粮于地战略，能确保口粮绝对安全，但是在供给体系中，大豆的短板依然存在。我们实施了大豆行动计划，通过在东北开展轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料作物的种植面积，使大豆产量恢复性增长，近几年产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上发生改变。

进口减少是因为前几年进口太多，并不是需求减少，也不是国内供给增加。当前全球粮价下行，我国粮价低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口对国内市场的影响值得关注。如果每年粮食进口能够控制在1.5亿吨以内，对国内市场的影响会稍小一些，但是肉类、大豆的进口不可回避。

主持人：谈到粮食问题，有一个词被反复提及，那就是“耕地红线”。目前划定的18亿亩耕地红线，是出于什么考虑？

程国强：18亿亩耕地红线在2006年首次提出，当时根据对粮食供求趋势的判断，结合人口增长趋势、食物消费结构等多方面因素，测算大概需要6亿吨粮食产量才能保证基本供给，对应的就是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种指数，对应每年农作物种植面积为24亿亩，按照粮食单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照当时的技术水平、粮食单产水平，耕地不能少于18亿亩。随着工业化、城镇化加快推进，各地发展经济需要大量土地，占用耕地现象普遍，造成耕地每年减少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕地红线很快就会被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也是保障粮食种植面积的需要。

主持人：有数据显示，我国每年有6000项至7000项农业科技成果面世，但成果转化率只有30%至40%，也就是说，农业科技成果的转化率较低，您怎么看？

程国强：确实，农业科技创新在取得重要成就的同时，也还存在很多短板和弱项，你说的这个问题就非常突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高校科研院所对农业科技创新的评价指标过于注重理论期刊、学术成果数量，很多成果不是为了满足产业需要、现实需要，更多是为了发论文，怎样改变这个指挥棒是重要的科技体制改革课题。另外，很多科学研究缺乏市场导向，有些成果具有较高的创新价值与技术含量，但是怎么通过产业化应用产生经济效益，还缺乏必要的转化机制，产学研用一体的链条没有建立起来。

其次，缺乏有转化实力的主体。我国农业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对战略性、长期投资缺乏规划和意愿。当然，农业科技成果转化确实周期长、风险高，让很多企业望而却步。所以，需要吸引社会资本、金融机构进入，目前科技金融机制创新相对来讲还比较滞后。

再次，推广体系不够完善。最需要技术的是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前农业科技推广主要依靠政府主导，缺乏市场化运作就难以满足多样化需求，怎样处理好政府与市场的关系，是完善科技创新体系、推广体系、转化体系要突破的一个重大课题。

主持人：又到一年春耕季，有一个问题大家比较关注，就是“谁来种粮”？为什么反复强调健全种粮农民收益保障机制？

程国强：随着农村人口老龄化，同时大规模农业转移人口进入城市，“谁来种粮”的问题一直是个重大课题。这也是为什么反复强调要推进农业经营体制机制创新、培育新型农业经营主体。

从种粮的角度来看，由于农业是自然再生产和经济再生产交织的产业，既面临市场风险，种的粮食能不能卖出去、卖个好价格没有办法把握，同时受自然风险影响非常大，种粮农民困难比较多、压力很大。反复强调要健全种粮农民收益保障机制，就是要让农民种粮不亏本、有钱挣，这样才能有效提高和保护他们种粮的积极性。

现在的问题是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但亩均产值增长不到1倍，成本的上涨速度远远高于价格上涨。其次，现有政策为保护农民种粮积极性发挥了重要作用，但还有较大提升空间。比如，有地的农户通过“一卡通”都能拿到农业补贴，而不是根据种粮实际情况进行补贴，导致补贴政策效能不高；保险政策方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在操作机制上还有较大完善空间。再次，仍需探索适合我国国情的增收机制。农民种粮后怎么让粮食增值？一些新型农业经营主体的探索值得借鉴。我们在江西调研发现，除了生产环节，新型农业经营主体还通过烘干、收储、物流、加工环节延伸粮食产业链，尽管也帮农户托管土地，但是不担心亏本，因为粮食收上来以后，通过加工销售可以实现大幅度增值，从而弥补上游的损失。所以，健全种粮农民收益保障机制，除了强化政策保障，还要构建完整的粮食产业链，真正让农民种粮增收。

（经济日报 2025-02-20）