近日，教育部印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（以下简称2号文件）的通知称，到2020年年底，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设。转设路径为转为民办、转为公办、终止办学。这也被外界解读为独立学院的“正式谢幕”。
设计之初埋下“死结”
世纪之交，我国高等教育的毛入学率不足15%。为了追赶高等教育大众化的步伐，公办高校掀起了扩招潮。但是，由扩招带来的办学经费紧张的矛盾尤为激烈。
“教育产业化”的概念在此时出现并逐渐盛行。在教育经费严重不足的背景下，教育界围绕学校创收、经营、转制、收费、产权等问题，进行了诸多“财政视角的教育改革”。独立学院的前身——民办二级学院，隶属于公办高校的“二级单位”，也因此被“默许”诞生。
而第一所独立学院的诞生，更像是大众化教育与精英化教育交锋下的产物。1998年，浙江大学、杭州大学、浙江农业大学和浙江医科大学四校合并为浙江大学。合并带来招生数量下降的同时，浙大承诺“还给”浙江三所高质量大学。于是，便有了后来的浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院、温州大学（主要是专科层面）。
取民间资本、公办高校办学经验之长，独立学院的创建是一条“摸着石头过河”的路。兴办之初，教育部仅允许具有博士学位授予点的高校开办独立学院，但后来条件慢慢放宽，地方普通院校也获准开设。及至2004年，全国独立学院的数量已经迅速扩张至360所。
尽管社会对独立学院的负面评价不少，但正如上海市教育科学研究院民办教育研究所所长董圣足所说，“当市场导向与政府导向合拍时，就会诞生新的教育业态；当市场导向与政府导向不合拍时，就会迎来规范、调整”。
独立学院强大的造血、输血功能，让母体高校为之疯狂。独立学院的办学经费只有来自学费一条途径，学费一般高达1.5万元。然而，学费上缴后，其中的15%～30%便立刻被母体高校以管理费的名义抽走，创办企业再以变通手段要求15%～20%的回报，就无从保障后续的教学投入、培养质量。
发展中上演“变形记”
意在引入社会力量办学的独立学院，在发展中上演了一出“变形记”。
“假独立”成为人们关注的焦点。一类是完全由地方政府出资的独立学院，另一类则是完全由母体高校投入、无社会举办方的“校中校”。尤其是后者，比例占到独立学院总体的1/3。
被定义为“公益性事业”的独立学院，事实上成为营利的载体。更有甚者，个别独立学院将学费的60%输往母校。独立学院院长普遍苦不堪言。“母体高校、企业两台‘抽水机’，比普通民办高校的负担还重。”
独立学院的人事安排也出现了异化。尤其是“校中校”成为了母体高校干部安插的“桥梁”，或是成为老领导退下来的“后花园”。在纪检巡查中，发现了不少利益输送的问题。
随着独立学院发展壮大，它成为了规范、治理的重头戏。
对于真正独立的民办高校来说，独立学院既享有公办资源，又按照民办教育收费；早期独立学院所颁发的学位属于母体高校，对考生有相当的诱惑力，但存在着严重的不公平竞争。
对于母体高校而言，考生搞不清××大学与××大学××学院的区别，曾经出现“高分低报”的情况；独立学院毕业生顶着母体高校光环就业，也极大损坏了母校品牌。
落幕时聚散皆不易
 “分手”并不容易。
“分手”涉及非常复杂的财产清算。公办高校以国有资产的形式投入独立学院，但却从来没有做过评估。比如，在国有资产审计中，某教育厅推动某大学的资产投入独立学院，尽管约定了分配比例，如高校占30%、社会资本占70%，但没有评估作价。
不仅如此，独立学院还面临着母体高校索要巨额“分手费”的问题，其金额高达千万至上亿元。“可以明确的一点是，转设后，独立学院不再给母体高校上缴管理费，母体高校对独立学院的积极性也就没有了。”所谓的“分手费”，是因为在母体高校看来，独立学院使用了它的品牌、管理、师资等，因此在“分手”时必须有所表示，但实际上“分手费”缺少法律依据。
然而，由于转设需要独立学院向母体高校打报告，不答应给“分手费”，母体高校大可以以“不盖章”作答。
推进非联动不可为
很多人认为2020年是独立学院的终止年，其实这是一种误读。独立学院年底真正要完成的是转设计划，即作出转为公办、民办，还是取消办学的选择，而不是一刀切式地终结。
就算选择了民办，也并不意味着独立学院与母体高校斩断了一切关系。独立学院转设为独立设置的民办高校后，仍然可以与公办母体高校开展合作，包括作为举办者之一的合作，但不得在校名上冠以公办高校的校名。
究竟该怎样推进转设“老大难”？
政府指导方向是正确的，问题在于各种利益纠缠，找不到有效的一揽子解决方案。“不是真的没有解决方案，而是这个方案需要多个政府部门相互配合，但它们彼此之间并不买账。”
不难发现，本该用法制手段调整和约束市场主体的行为，却囿于各种因素，导致我国在独立学院的发展和规范问题上，“真正能够推动转设的往往是行政力量。当然，来自人大立法机关的问责和纪检监察部门的督察，也倒逼教育部门加速推动独立学院的规范和转型。”举例说，财产从一个法人转移到另一个法人，涉及巨额的过户费。教育部希望各地出台税费减免政策，如黑龙江省便免除了独立学院转设的过户费，然而由于涉及诸多省份、部门，开展起来并不顺利。
浙江有22所独立学院，其中20所都没有企业出资，政府不可能全盘接收，而转为独立设置的民办高校又有相当难度。民间资本固然可以引进，但是土地性质由原来的划拨转为出让，补交土地出让金是一个天价，20年前一亩是10万元，如今已高达100万元、500万元一亩。这也需要当地政府、相关部门协调解决。
混合制办学错了吗
社会上往往给独立学院贴上“野鸡大学”“毒瘤”“怪胎”等标签，但实际上独立学院中也有办学翘楚，譬如四川大学锦城学院、浙江大学城市学院、吉林大学珠海学院等，其不少专业的招生分数已达一本线。
董圣足将独立学院视同为混合制办学的“先行者”和“试验田”。在他看来，独立学院这种办学形式的终结，并不意味着混合制办学的失败，只是参与办学的主体发生了结构性变化，独立学院已经形成的办学能力并没有消失。
26号令对独立学院转设设置了五条路径——转为民办、合并继续举办独立学院、并入公办高校或引入新的出资方、当地政府支持转为公办高校、其他层次的民办学校或终止办学等，及至2号文件仅保留了三条路径——转为公办、转为民办、停止办学。
董圣足说，“如果用大职业教育的眼光去看待独立学院的转设问题，我们可以把由独立学院转设而成的普通民办本科高校，纳入应用型本科序列，作为一种独立的办学类型存在，从而更好地打通中职、高职、应用型本科、专业硕士的一贯制发展通道。这将会是独立学院转设后面临的一次机遇。”
  （摘自《中国科学报》2020年6月9日）